“区镇合一” 的管理体制是近年来出现的一种新型管理体制，该模式将产业园区与镇（街道）合二为一，整合政府职能，减少管理层次，降低了行政运行成本，提高了工作效率，构建了城乡一体化发展新格局。我区前两年已实现了滨江经济开发区与春江镇合二为一，目前体制机制已基本理顺，管理运作已基本顺畅。去年8月，区党工委、管委会又作出决策，将生命健康产业园与薛家镇、航空产业园、动力装备产业园与罗溪镇、光伏产业园与龙虎塘街道、新北现代农业产业园与孟河镇实行了“区镇合一”的管理体制。实行“区镇合一”以来，运行情况如何？还有哪些方面需要进一步完善和理顺？围绕这一问题，区政协专题调研组在充分调研的基础上进行了一些研究和思考。
一、“区镇合一”体制运行以来的积极成效
实行“区镇合一”，是转变经济发展方式的有力推手，是合理配置公共服务资源的必然要求，我区“区镇合一”管理体制实施以来，其积极成效十分突出。
1.“区镇合一”实现了优势互补。按照“区镇合一、事权统一、利益分成、逐步到位”的原则，有效整合了园区开发建设优势与镇、街道社会管理优势，提高了园区和镇、街道干部职工的积极性，形成了工作合力，协同推进功能提升和城乡一体，进一步增强了区域发展后劲。
2.“区镇合一”提升了行政效能。“区镇合一”实行“一套班子，两块牌子”，按照“精简、统一、高效”的要求，整合归并政府职能，减少管理层次，降低了行政运行成本，真正体现了“小机构、大服务”的理念，进一步提高了工作效率。
3.“区镇合一”优化了发展环境。依托责任主体明确、权力界定清晰、办事方便快捷、利益分配合理的新机制，为产业集聚发展创造了更好的外部环境，比如企业用地征地的有力推进、园区公共服务功能的有效跟进、项目推进和企业发展过程中地方矛盾的快速协调处理等，真正实现了1+1﹥2的目标。
4.“区镇合一”推进了城乡一体。城乡一体的终极目标是形成产城一体、互动互促的发展格局。实行“区镇合一”后，进一步统筹“产业发展”与“新型城镇建设”，有效促进人口、资源、产业集中紧凑发展，体现了体制机制的创新活力，为破解城乡二元结构，加速城乡一体化发展探索了新路径。
二、“区镇合一”体制运行中存在的突出问题
“区镇合一”体制运行以来，各专题园区与所在镇、街道在管理体制创新、经济社会发展、项目引进推进等方面都取得了较好进展，但也存在着诸多需要解决的问题。
1．管理体制亟需理顺。目前“区镇合一”后的工作体制略显生硬，特别是副职领导交叉兼职和镇属单位的全面融入有待磨合，镇街与园区、园区与上级部门的平行和上下关系还没有完全理顺。目前乡镇一些上下对口机构设置，相对于园区规范的管理体制显得有些繁杂，从而使“精简、统一、高效”的园区体制优势还没有充分发挥出来。
2．财政体制亟需调整。目前，各镇财权、事权不匹配，本级财力均不足，亟待调整财政体制以缓解资金压力。目前实行的财政分成比例是按照老企业三七开，2013年新引入的企业五五开，这一现行的财政分成体制，使园区获得的财力较少、增长较慢，无法支撑迫在眉睫的园区建设投入和公共事业投入。另一方面，“一刀切”的利益分成体制，未充分考虑目前有关镇、街道的实际情况和各专题园区的产业特点。
3．机构编制亟需加强。各园区管委会需要承担项目推进、平台建设、产业培育、人才引进、企业服务等各项职能，在园区和镇（街道）内设机构尚未完全融合的情况下，现行园区仅内设2个行政科室和1个事业单位的现状很难满足工作需求，亟需加快完善机构设置和人员编制配备，特别是专业人员的配备。
4．融资瓶颈亟需破解。“区镇合一”后，目前有的已建立融资平台，有的尚未建立，就现有的融资平台来看，都存在运作管理体制不科学、优质资产和现金流缺乏、包装融资能力不足等问题，对园区建设资金保障成效不明显。比如新航公司属于新公司，需要打好基础才能更多更好的包装融资项目，仅靠罗溪镇的融资资源制约因素太多，活力和潜力不足。
三、进一步理顺“区镇合一”体制的对策建议
当前，高新区正处于转型发展的关键时期，深入推进“区镇合一”管理体制改革，为园区发展创造更为良好的条件，营造更加宽松的环境，对于优化产业结构、做大经济总量、促进经济社会又好又快发展至关重要。为此，结合我区“区镇合一”以来的实践经验，参照长沙、南通、苏州等地的成功经验，建议对管理体制进行进一步理顺。
1．人怎么管？
进一步理顺“区镇合一”的行政管理体制，充分调动各部门人员的积极性，是做好园区和镇（街道）各项工作的决定因素。一要切实改善沟通的协调机制。为使园区的一些重大问题方便快捷地摆上党工委、管委会的议事日程，建议园区党工委书记列席区党政领导联席会议，园区管委会主任列席区行政领导办公会议，这样可以减少园区有重大问题时的层层请示上报环节，提高决策效率。二要整合园区内部的机构设置。现行的园区、镇“一套班子，两块牌子”的体制，仅是领导层面的合一，而其内部机构仍然各自独立运行，这一定程度上制约了园区发展。建议根据园区现状和发展需要，重新撤并整合园区和镇（街道）的内设机构，参照滨江经开区（春江镇）的内设机构类别和建制，设置党群管理、经济发展和社会管理等相关部门，园区、镇（街道）机关全体干部职工重新分工，分别在上述部门履行各自的工作职责。三要优化园区管理的人才结构。建议园区现有人员一律属地管理，其身份性质不变，享受所在镇（街道）同类人员待遇；加强对镇（街道）原有工作人员的培训，提升适应园区发展的专业素质；加快园区发展的各类专业人才引进，优化园区的人才结构。
2．财怎么分？
进一步完善财政管理体制，建立有力的财政支撑机制，是保障园区发展的关键所在。一是财政体制一元化。改变园区和镇分灶吃饭的现状，合二为一建立园区本级财政，实行自收自支，与区本级单独结算财力。按属地原则，采取园区内企业就地纳税征收管理方式。二是调整财政分成比例。根据园区所处发育期、成长期、成熟期的不同时期，实施不同的财政政策。目前，我区大部分园区都处于成长期，也是高投入期，需要大量的建设资金，因此，应将园区范围内的收益更多地用于园区的发展。建议：园区范围内企业所缴纳税收的地方留成返给园区部分不低于60%；园区范围内所出让土地产生的土地出让收益地方留成部分最大限度的返给园区。三是加大财政扶持力度。根据园区开发建设的程度，采取不同的政策，有针对性地实施“一园一策”，分类扶持；同时，在现有专项资金支持的基础上，进一步加大对园区开发建设的扶持力度，确保园区各项建设的顺利推进。
3．商怎么招?
招商引资是园区发展的第一要务，要通过完善园区招商机构、建强园区招商队伍、积极谋划产业招商等措施，确保招商引资成效。一是建立专业招商机构。第一种方式是尽快落实2013年第42期《会议纪要》的要求，区商务局下属相关产业招商局，没有进驻相关园区办公的（如生命健康产业园），要尽快进驻，进行专业招商，在管理上由区商务局和园区党工委、管委会共同管理；第二种方式是成立园区专门的招商局。二是积极谋划产业招商。招商引资一个非常重要的环节就是要谋划，要围绕园区发展重点、产业链延伸方向等进行谋划分析，瞄准世界500强、上市大公司、行业大龙头绘制产业链图谱，编制重点企业路径图，争取集群式、链条式、板块式引进一批重大项目。三是完善相关招商机制。进一步完善现有的项目跟踪服务机制、项目引进奖励机制等各项制度，推进专业招商与全员招商、差异化招商相结合的立体招商机制，同时建立健全内部评估、中介评估、集体决议的招商评价体系，形成科学的招商决策程序，确保引进项目的质量和效益。
4．事怎么做？
目前，园区基本上仍处于建设的发育期，还需得到区政府层面上的大力支持，除按照应放尽放的原则，下放各类行政审批、经济管理等权限外，建议还应做好以下三方面的工作：一是关于投资建设问题，在园区平台尚不具备融资条件的情况下，园区规划、道路建设及水、电、气、管网等配套设施建设，仍由区政府统一实施。二是关于土地保障问题，用地指标要向园区倾斜，确保其有承载大项目的能力；抓紧新一轮土地利用总体规划修编进度，力争早日完成；加大土地整理力度，最大限度地获得更多的建设折抵指标，等等。三是关于资源整合问题，要不断优化空间布局，由区政府牵头，进一步优化现有园区的规划编修，使其更加完善和科学，同时，进一步拓展园区发展空间，如加快推进生命健康产业园北扩等；要积极搭建各类平台，鼓励和支持园区建设企业服务中心、科技服务中心、人力资源服务中心或区分中心等各类公共服务平台，保障园区企业享受到方便快捷的服务；要抓好配套功能建设，加快完善园区内民工公寓、文体设施、金融网点、购物场所等生活服务设施建设，提升园区的开发档次和服务水平。
5．资怎么融？
园区建设需要大量的资金投入，区政府层面除了做好相应的投入建设外，还要积极鼓励、支持和培育园区自身的融资能力。一是积极培育园区土地市场。调控各镇（街道）城镇建设区内的农村和农民建房，有计划地推出经营性用地出让，同时，增加各园区、镇（街道）的经营性用地指标，使其获得更大的融资空间。二是切实增强园区的融资能力。由区政府支持，在涉及到的园区，全部建立区级融资公司（已有的除外），并将区级层面的一些优质资源，源源不断地注入各融资公司，增加其融资能力。三是不断探讨其他融资方式。鼓励和支持金融机构在各园区、镇建立分支机构，改善对区内企业的融资服务；鼓励吸引各类资本以多种方式参与各园区、镇的基础设施、社会事业等建设；积极探索尝试与各被征用土地的村集体实行土地资金委托保值增值制度，由各村级土地征用费按一定利率借给园区使用，这样既可在一定程度上缓解园区的资金紧张问题，同时也有利于壮大集体经济，维护社会稳定。
（课题组成员：蒋雪勤 谭伟良 蒋超 范志斌 邱伟）
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