[内容提示] 加快推进城镇社区建设，是实现现代城市化进程的必需。近年来，我区的社区建设工作取得了明显成效，但也存在一些不能忽视的问题。作者试图从思想理念、组织建设、机构职能、工作经费、基础保障等角度思考分析出一些建议，供实务工作者们参考。
推进城市化进程步伐 完善现代化社区建设
——关于切实加强城镇社区建设的思考和建议
为了进一步推进城镇社区建设，加快实现现代城市化进程，近日，我们组织视察了有关城镇社区、走访了有关局办机关，召集相关人士座谈研讨，现将调查情况报告如下：
一、我区城镇社区建设工作的现状和成效
近几年来，随着城市化建设的不断推进，我区以“农民向城镇集中、工业向园区集中、居民向社区集中”为标志的“三集中”趋势进一步加快，大量的拆迁安置小区陆续竣工，投入使用，社区的组织建设、管理体制、服务水平，得到了进一步完善和提升，社区工作取得明显成效。
（一）推进城镇社区发展，彰显社区现代特色
为适应工业园区成片开发的需要，推进“散而乱”的农村自然居住形态向现代城镇集中居住形态的转移，近年来，全区通过“撤村建居”、“以村带居”，在六镇三街道先后建立社区居委会32个，覆盖人口14万，占全区长住人口的33%。其中2002年以来，全区原150多个行政村，撤减为136个，拆迁民房628.2万平方米，腾地54万平方公里，新建社区16个，安置居民4.8万人，居民社区安置面积519.7万平方米。孟河镇通江花园、罗溪镇健康村、西夏墅镇新口庄村、薛家镇顺园等近20个居住示范区正逐步建成。2007年农村集居区的70余个修建性详细规划已编制结束，为进一步完善社区人居功能设施、提高社区生活质量、丰富社区居民文化生活、实现城市化现代文明的精神，奠定了硬实的基础。
（二）完善社区管理网络，健全社区组织体系
“以村带居”，是我区结合自身实际，在全市率先探索“农民向城镇集中，居民向社区集中”的一种临时性过渡模式，具有稳健与妥善的特点。
在实践中，通过机关事业单位遣派、社会公开选聘、原村委干部择优留用等办法，组织、引进了一批年轻有为、文化水平高、业务素质强、热心社区工作的优秀人才进入社区管理队伍。一些地区，根据本地具体情况，建立了村委、居委会、居委党支部、物管办“四位一体”的社区管理工作机构，逐步完善了富有社区管理、服务特色的运作机制。
区及各镇、街道也都相应成立了“社区建设领导小组”，加强对城镇社区建设工作的领导和协调，形成了区委领导，各职能部门牵头，镇、街道、社区主办，社会各方支持和居民群众广泛参与的多层次、全方位的社区建设工作运作形态，上下同心，左右互助，使城镇社区建设工作得到了强有力的组织保障。
（三）落实社区工作保障，提高社区服务水平
根据全区拆迁安置的实际和现代城市化推进的需要，前几年，全区在原河海、三井街道组建的15个社区基础上，又将春江等六个镇和龙虎塘街道的11个农村行政村、15个集镇居民区和5个安置小区组建成16个农村集镇居民社区。为了方便居民、服务群众，各镇、街道认真执行“五室三站两栏一校一场所”的社区工作用房要求，设立了集民政服务、法律咨询、计生就业、党团群工等职能于一体的办事大厅，规范了服务议程，改善了工作条件。现全区32个社区的办公用房平均达到800平方米，11个社区已超过了1000平方米；社区工作经费每年平均已达10万元/1000户以上。区委还专门下文，明确了城镇社区创建工作奖励办法,有力地推动了城镇社区工作的争先进位。
经过不懈努力，到目前为止，已创建“省和谐社区”2个、市示范街道2个、“市四星级社区”3个、“市三星级社区”3个、“市示范社区”20个，树立先进、示范带动，促进了社区创建工作的开展，形成了一批学习型、法治型、科普型、服务型等特色社区，提高城镇社区的服务水平。
二、城镇社区建设中的难点和问题
几年的探索，几年的努力，我区城镇社区建设工作取得了明显的成效，但在调研中，我们也发现了一些存在的问题和工作难点。
(一)“撤村建居”，农民转居任重道艰
随着国家经济宏观调控政策的不断出台，用地日益趋紧，挤压了现代工业园区的发展空间；农业税赋和农村负担基本取消后，农民对可提供可靠收入来源的耕地依赖度加深；农村土地征用成本趋高，农民的得益收入可观，阻碍了土地流转的顺畅，迫使农村“三集中”进程放缓；部分因安置房建设滞后而租房过渡的被征地农民的生活所需费用日趋渐高，“每天一辆桑塔纳”的经费支出，成了一些乡镇财政的不堪重负；被征地拆迁安置入住城镇社区的失地农民，对城市新市民的基本素质要求的适应度，还远远跟不上居住环境的变迁所带来的变化步伐等等，使“撤村建居”、“农民转市民”的步伐受到极大的影响。
（二）“撤村建居”，社区组织亟须规范
“以村带居”，作为“撤村改居”推进城市化进程中的一种过渡形态，发挥过积极的作用，但毕竟随着拆迁安置的有效推进，农民摆脱土地依附的愿望上升，使原农业行政村委负有的带领农民发展农业经济的职能相应淡化，原有村委的管理观念和模式，一些村委人员年龄偏高、文化较低、知识落伍的现状，己不能适应新型城市化社区居委会工作的要求，这种现象，在有些地区还很普遍、很突出。
据对全区已建成的32个城镇社区的调查分析，由于“撤村改居”的时序不一、模式不同，使城镇社区的基层组织建设和完善进度差异较大。较早进行“撤村改居”的地区，大都一步到位，顺应了城市化推进的需要，按照城市化社区居委会的组织形式和要求，建立、健全了城镇社区的各类基层组织，完善了各项城镇居民组织、管理、服务等一系列功能职责。但起步较晚的一些城镇社区，有的沿袭了原有村委(生产队) 的组织形式，与新型的城镇社区居委会职能重叠、交叉；有的则因拆迁时序不同，安置步子难以划一，原村委拆一半留一半，部分村民的安置小区己打破了原来行政村的自然居住区域，村委干部有的也散居各社区，人员难召集，工作难安排，“以村带居”已形同虚设，社区基层组织难以正常运行、作用难以正常发挥；有些城镇社区的构成人员来自四方，既有被安置的拆迁村民，也有集镇居民，还有外来商品房购买迁居户，各方利益不同，需求矛盾凸显，增添了城镇社区工作的难度；有些城镇社区居委会的功能定位还不明确，行政化倾向趋强，一些政府职能部门自身的工作任务，任意延伸、下派到基层社区居委会，使一些社区居委会人员不堪重压，工作忙于应付，服务难以深入。因此，建立和健全新型城镇社区居民委员会的组织机构、清晰地界定其职责、确保其顺利运作己十分紧迫。
（三）“撤村建居”，社区设施配套不周
调查发现，在32个己建城镇社区中，大都社区居委会的办公硬件设施，能按区委、区政府的统一规定，合理配置、建设到位、交付及时，但也有一些城镇社区的配套设施尚未落实，影响了社区的工作开展。有的社区建设规划不周全，配套不协调，社区用房不是建于社区中心地带，而是放在偏僻角落，使方便群众、服务居民的诺言难以兑现；有的社区商品房、配套社区用房建设不同步，交付不及时，甚至还有的社区物管用房挤占了社区公用房，造成纠纷争议，妨碍了社区管理、服务功能的发挥。
（四）“撤村建居”，原集体经济保值难
征地拆迁前行政村的集体经济来源，主要有：a、生产资料（如农机设备、农用房产等动产和不动产）；b、村办企业等集体产业的经营收入；c、拆迁后的土地征用补偿款项；d、经营投资收入等。“撤村改居”后，一些基础较好的地区，结合农村股份合作制等改革，使农村集体经济得到了重组、再生和发展。但也有一些村委对集体经济的保值管理软弱，增值渠道缺乏，资产流失现象严重，影响了农村社区居民的收入稳定和持续提高；有的村委除土地征用补偿款项外，其他均已分光、用光，造成农村集体经济流散。这部分因管理松懈、经营不善，造成缩水严重、增值无望的集体经济，势必会给失地农民的长远利益和社会安宁带来重大影响。
（五）“撤村建居”，思想理念亟待提高
目前,我区城镇社区工作人员,特别是农村社区居委会的人员许多来源于农村行政村(生产队)，原有农村工作的经验和素质要求与现代新型的城镇社区工作的实际需要，存在着明显的差距。一些职能部门同志也不同程度地存在着思想不统一、认识不到位、工作不深入、措施不扎实等问题，如何创新当前城镇社区居民组织、构建服务居民的新理念，开启新型城镇社区的管理、服务工作，提升城镇社区居民委员会的工作水平和工作品位，已成为迫在眉睫的当务之急。
三、加强城镇社区建设的思考和建议
根据对我区当前城镇社区建设中存在问题的分析和思考，我们建议：
(一) 思想上，要进一步统一认识、切实加强指导
党的十七大发出了“发展中国特色社会主义的民主政治”的号召，我们应清醒认识到，建立和完善中国特色社会主义的民主政治体系，离不开加强城镇社区建设这重要一环。近年来，我区随着拆迁安置工作的强力推进，农村“三集中”趋势不断提速，新建的城镇社区日趋增多，传统的农业行政村(生产队)格局己被逐渐打破，并将陆续退出历史舞台，在这弃旧创新的特定转型时期，亟须一个新型的现代城市化管理模式来填空补缺。可在现实中，我们新型城镇社区的建设力度和发展速度，尚不能与拆迁安置的推进力度和深广幅度相适应，“以村代居”现象较为普遍，城镇社区居委会的组织构成、工作理念和运作方式仍沿袭农业行政村(生产队)的原有操作习惯，很难适应新时期社会发展需要，因此加快推进城镇社区建设己成当务之急。
城镇社区居委会是我国民主政治建设的最基层的形式和载体，担负着维护社区居民依法享有各项合法权益，维护邻里和谐、安居乐业的特殊职责。但在我区，由于一些社区居委会的组织、功能、设施不到位，社区群众的合理诉求还难以得到及时、妥善的调解和处理，权益纠纷、社区治安等问题时有发生，影响着社区居民的安居和乐业，因此加快推进城镇社区建设己十分迫切。
全区各相关部门只有在思想上真正认识到加强城镇社区建设的重要性和紧迫性，切实强化措施、加强指导，上下齐抓、协力共建，认真把区委、区政府《关于全面加强社区建设工作的意见》[区常委(2006)81号文]落实到位，使我区最基础的社会组织---社区居委会真正强骨健体，在组织社区居民、服务社区群众中，积极发挥有力作用。
(二) 组织上，要进一步加强督促、健全工作机构
城市居民委员会，是我国现行宪法和有关法律规定的基层群众性自治组织。在法律关系上，它不属于一级国家政权机关，不能对居民直接行使国家权力，但它是我国基层政权的重要基础，是居民行使民主、自治权利的重要组织形式，更是居民“自我管理、自我教育、自我服务”的重要手段。我们必须依此理念来高度重视城镇社区居民委员会的组织建设、健全机构，发挥其应有作用。
城镇社区居民委员会的机构设置和工作关系，据资料反映，现主要有两种形式，其一是社区由镇(街道)委派，下辖若干个居民委员会，上对镇(街道)负责，成为一级基层行政机构；其二是社区与居民委员会融合，由镇(街道)统一领导和管理。两种模式各有所长，亦有其短，但精简机均，减少层级，降低行政性财政开支，减少行政工作人员是我国政治体制改革的发展方向，我区应结合区情实际，坚持“少而精”的原则，科学论证，合理设置。
居民委员会的设置，根据有关法律规定和区内实情，拟以小区住户基数为单元，组建“一居一委一支部”，下辖若干个职能专委，切实履行社区居民的自治权利。
所谓“一居一委一支部”，即根据城镇社区的实际情况，一般在居民社区每达1000户左右，设置一个居民委员会，居委会组成人员拟设3-5人，由住户代表在本社区内，从文化高，素质强，热心社区居委会工作的居民中，依法按民主程序择优选举产生，对全体居民负责。一个居民委员会组建一个社区居民党支部，作为社区居委会工作的核心，支部成员应按照党的章程，由所在社区的党员代表选举产生，接受上级党委的领导。
职能专委，应依据宪法和法律所赋予城镇居委会的职责而设定。其工作人员，一般由居民委员会组成人员兼任，也可在居民中选任，专门负责处理与居民利益有关的社区教育，社区治安，民间调解，计划生育，优抚救济等社区居委会经常接触的、大量的、且与本社区居民利益切身相关的自治事务。
目前，我区城镇社区居民委员会的基层组织建设，在“撤村改居”先行地区己基本到位，但有些镇(街道) 似乎还没提到议事日程，社区居民的组织建设尚有很多工作要做，亟需引起各级领导的应有关注和高度重视。
(三) 职责上，要进一步理清关系、明确社区任务
城镇社区居委会的工作任务是由国家法律予以规范的，在《城市居民委员会组织法》的规定中，它的主要任务是：宣传宪法、法律、法规和国家的政策，维护居民的合法权益，教育居民履行依法应尽的义务，爱护公共财产，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动；办理本居住地区居民的公共事务和公益事业；调解民间纠纷；协助维护社会治安；协助人民政府或者它的派出机关做好与居民利益有关的公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等工作；向人民政府或者它的派出机关反映居民的意见、要求和提出建议。此外，《城市居民委员会组织法》第4条还规定，居民委员会应当开展便民利民的社区服务活动，可以兴办有关的服务事业。这些任务，都是围绕“自我管理、自我教育、自我服务”这三项自治事务而展开的，它不属于国家行政权力的扩大和延伸，更不属于对社区居民直接实施的国家权力的行政行为。
城镇社区居委会是社区居民的自治组织，但目前却过多地承担着政府职能部门所下达的各类任务，使城镇社区居委会的行政化倾向日趋明显，有悖于国家法律的规定。一些行政职能部门不是向基层延伸服务、为居民送方便，而是将本应自已履职的行政任务随意下派和延伸。据调查，在一些镇(街道)的社区居委会竟要承担处理19个政府行政部门的延伸工作，要应对各级组织的检查、达标、创建等繁杂任务，甚至还有的社区居委会人员还要承担诸如招商引资、拆迁安置、计生工作等中心任务，使社区居委会的工作面广量大、纷繁复杂，社区居委会人员只能疲于应付、超负荷运作。
城镇社区居委会在法律上，不属于一级国家权力机关，国家权力机关不能直接领导城镇社区居委会的工作，城镇社区居委会也不对国家权力机关负责。因此，各级各部门应切实转变观念，形成政府指导、支持和帮助城镇社区居委会的工作，城镇社区居委会协助政府开展工作的健康局面。各级各部门应进一步增强服务意识，利用本职本部门的行政资源优势，在人力上、物质上、政策上、协调上帮助城镇社区居委会排除工作上的困难和障碍，解决实际问题。政府各部门应认真执行《社区工作准入制》的规定，严格控制行政工作的随意下派和延伸，切实为城镇社区居委会减负降压，为城镇社区居委会提供其依法履行自治权的条件和便利。对城镇社区居委会工作的检查和考核的标准，应科学论证、合理安排，以达到考出工作水平高低、考出绩效优孬、考出前进方向的价值目标。
(四) 经费上，要进一步整合资源、确保社区运作
综观全区城镇社区居委会的建设，较之天宁、钟搂等兄弟城镇社区的情况，具有“撤村建居多、失地农民多、下岗失业多、贫困群众多、社会矛盾多”和“管理难度大”等“五多一大” 的基本特点，影响着我区城镇社区居委会的建设和社区工作的开展。对此，我们应积极创造条件，为城镇社区居委会开展各项社区活动提供必需的活动保障。
在经费方面，应根据实际情况，合理安排预算，并逐年有所增加。在条件许可的情况下，要不断提高和改善城镇社区居委干部的工资、福利和待遇，提高社区居委干部的工作热情。要在国家政策允许的前提下，利用社区居民的特长和优势，适当组织一些为居民服务的经济实体，强健“造血功能”，发展社区经济。要进一步规范“撤村转居”中的农村股份合作制改革后的原农村集体经济的管理机制，确保其健康运作，使之不仅保值，更能增值，不断提高居民的收入水平。要采取有效措施，不断加大对城镇社区居委会基础设施的投入，完善社区居委会的公共服务用房、医护保健用房、文化娱乐用房、治安监控用房等公共设施建设，满足社区居民的小康生活的基本需求。
(五) 设施上，要进一步统筹规划、完善基础保障
城镇社区居委会的基础设施和建设，拟由区、镇(街道)根据本地区的实际情况，进行统一筹划。社区的规模不能小而散，要方便社区居民生活，尤其是老人、儿童、残障人等社会特殊群体的特殊社会服务需求，设置和健全便于他们生活的社区通道和设施。区、镇(街道)要采取强力措施，确保城镇社区的配套设施同步建设、同时验收、及时交付，使新建社区在正式投入使用时，配套设施也同时到位使用。为防止社区用房与物业用房的交叉、混用、挤占矛盾的发生，在城镇社区竣工交付时，应严格按照相关规定的标准，明确区分、划定社区用房和物业管理用房的范围和面积，颁发相应房地产权益证书，一次性地全部将社区用房移交给社区居委会使用，保证城镇社区居委会工作的正常开展。
(新北区政协“社区建设”课题调研组 执笔：鞠汉明)
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资料来源：
1、部分镇(街道)社区居委会情况反映；
2、各镇(街道)情况调查及数据统计；
3、相关局办机关的工作报告，等。
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